市委、市政府历来重视“三农”工作，通过一系列有针对性的举措，推动乡村振兴工作取得显著成效，积累了行之有效的经验和做法。今年，上海市十五届人大常委会第43次会议表决通过了《条例》，并于9月1日正式实施。《条例》以地方立法的形式将乡村振兴工作的经验做法加以固化和提升，成为本市“三农”领域首部综合性的法规。

9月14日，上海市人大常委会研究室“1314法规解答”正式开讲，邀请了市人大农业与农村委副主任委员余立云就《上海市乡村振兴促进条例》（以下简称《条例》）立法过程及重点章节条款作法规解读↓

立法过程

党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策，国家层面出台的《乡村振兴促进法》于2021年6月1日起施行。为了深入贯彻落实党中央、市委关于乡村振兴的战略决策部署，落实落细上位法的要求，推进上海乡村振兴各项政策措施落到实处，为本市全面实施乡村振兴战略，率先实现农业农村现代化提供强有力的法治保障，本市制定了《上海市乡村振兴促进条例》。《条例》包括总则、城乡融合、产业发展、生态宜居、人才支撑、文化繁荣、乡村治理、农村集体经济、保障措施、崇明世界级生态岛建设、监督管理、附则共12章75条，这也是本市“三农”领域首部综合性法规。

《条例》主要是“解决问题、固化经验、体现特色”。一是以问题为导向，推动解决实施乡村振兴战略中难点问题和农民群众“急难愁盼“问题，如农民增收、农民建房、产业融合等，进一步增加农民群众的幸福感、获得感和安全感；二是体现上海特色。将中央和市委关于乡村振兴的重大决策部署（乡村振兴的目标要求、方针原则、主要内容、工作机制、职责分工等），本市实施乡村振兴战略中行之有效的经验和做法（推进美丽家园、绿色田园、幸福乐园“三园工程”建设和都市现代农业发展实践等），以法规的形式予以固化，确保乡村振兴战略部署得到全面落实，持之以恒、久久为功。特别是设立了农村集体经济、崇明世界级生态岛建设两个专章，体现了国际化大都市乡村振兴工作的特点；三是体现法规的制度刚性。《条例》对一些制度性的规定，能定量的尽可采取定量的表述，形成刚性指标和要求，使法规更加具有可操作性。法规内容表述中，有91处“应当”。

《条例》注重对国家战略的贯彻落实，在原则和要求等方面保持了高度一致，《条例》中对落实粮食安全、耕地保护、长三角一体化发展、长江生态保护和长江流域禁捕等方面，结合本市实际进行了细化。如强调实施乡村振兴战略必须“五个坚持”，坚持农业农村优先发展，坚持农民主体地位，坚持人与自然和谐共生，坚持改革创新，坚持因地制宜、规划先行、循序渐进。在耕地保护上明确：“本市落实最严格的耕地保护制度，严守耕地和永久基本农田保护红线”。在粮食安全规定：“各级人民政府应当落实国家粮食安全战略，提高粮食供给和保障能力。坚持节约优先，反对食物浪费”。推动建立长三角乡村振兴协同工作机制，支持相关区与江苏省、浙江省的毗邻地区深化合作，打造区域品牌。与江苏省、安徽省建立促进上海域外农场高质量发展协同推进机制等。

条款解读

提高农民收入是“三农”工作的中心任务之一。本市一直高度关注农村居民收入问题，采取了一系列措施，促进农村居民收入持续增长。本市农村居民收入虽然在全国省级层面排名一直第一，但也面临诸多挑战。如本市农村常住居民收人可支配收入水平与周边长三角城市（苏州、无锡、嘉兴、宁波等）相比还有一定的差距，城乡居民收入差距绝对值仍在扩大，农村常住居民收入来源不尽合理，经营性收入和财产性收入相对较低等。

《条例》中很多条款都体现了提高农民收入的要求，总则第8条对本市促进农民富裕的机制、政策、途径和目标等做了较为原则的规定。在其他章节中从如何提高农民经营性收入、财产性收入、工资性收入和转移性收入等方面也做了规定，如第13条（就业创业服务、促进就业），第14条（提高养老、医疗等社会保障水平），第24条（建立紧密利益联结机制、分享产业链增值收益），第25条（鼓励参与乡村休闲旅游项目建设），设立农村集体经济发展专章，特别是提出要“促进生态保护与农民增收协调发展”，探索生态资源向生态价值转化。

《条例》把促进城乡融合发展摆在突出位置，在法规章节布局上将城乡融合发展放到总则之后的第二章，这是立足于上海超大城市乡村振兴的特点。上海完全有条件、有基础在城乡融合发展上走在全国前列。实现城乡融合的关键是，建立起一整套城乡融合发展的政策，要素能够在城乡之间自由流动，乡村与城市具有同等的发展权。

《条例》从公共基础设施、教育、卫生、就业、社会保障、乡村数字化转型等方面作出规定，提出要协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略，促进主城区、新城、新市镇、乡村的协调发展，发挥新城集聚功能和赋能作用，体现乡村的经济价值、生态价值、美学价值。在具体措施上，要求统筹城乡公共基础设施规划和建设，在义务教育、医疗卫生等领域建立完善城乡一体、均衡推进的发展机制，健全城乡一体的公共就业创业服务体系，持续提高农村社会保障水平，依托城市数字化转型，加强农村数字化建设等方面。

乡村振兴，产业兴旺是重点。《条例》主要从以下几方面进行了明确，一是大力推进都市现代农业建设，提高农业综合生产能力。支持建设高标准永久基本农田、农产品仓保鲜等现代农业基础设施，划定、保护并建设粮食生产功能区、蔬菜生产保护区、特色农产品优势区，通过开展农业绿色发展行动，健全农业科研保障机制，加强农产品品牌建设，发展农业经营主体，打造乡村产业特色区域等方面，增强重要农产品生产和供给能力。二是推进乡村一二三产业融合发展，促进农业与旅游、文化、健康养老、体育、新能源等产业相结合。支持农业经营主体就近发展中央厨房、净菜加工、主食加工等，建设现代农业产业园，提升产业链、供应链现代化水平。三是对发展现代种业和乡村休闲旅游进行了重点表述。农作物种业是国家战略性、基础性核心产业，上海一直将种源农业作为农业科技创新的重要组成部分。《条例》对种业的发展作出了规定，要求制定种业发展规划，提升种业科技创新能力，制定和完善扶持种业发展的政策措施（设施农业用地向种源设施建设倾斜，建设用地指标优先支持研发型种业企业和种业科研机构），支持种业关键核心技术攻关和生物育种产业化应用等。

确实如你所说，农民群众对住房问题高度关注，这也是我们立法调研中重点关注的一个问题。在“生态宜居”章节中，重点从乡村规划、乡村建设、人居环境提升、农民相对集中居住、村民建房等方面作出了规定。一是第28、29条要求，根据国土空间总体规划和乡村振兴规划，科学编制、调整郊野单元村庄规划，优化村庄布局。在乡村建设方面，按照策划、规划、设计、实施的步骤推进乡村建设，加强村庄风貌引导，推进乡村人居环境优化提升，推进美丽乡村建设；二是第31条要求，在尊重农民意愿的基础上，采取进城镇集中为主、平移集中和货币化退出并存的方式，推进农民相对集中居住。其中，向城镇集中居住的，优先布局在大型居住社区和周边现状为建设用地的地块。调整优化农村平移集中居住点布局和用地规模。三是第32条要求，区人民政府应当加强政策、资金保障，采取多种方式满足农村村民居住需求。坚持规划引领、分类施策，保障农村村民依法新建、改建、扩建和翻建住房的权利。相关区人民政府负责统筹辖区内农村村民建房工作，建立农村住房设计、施工、验收等全过程建设管理制度；乡镇人民政府应当为农村村民办理建房审批事项提供便利服务。四是为了保障农民建房用地需求，第60条规定村民住宅建设用地计划指标实行单列管理。第62条还要求本市开展宅基地资格权认定、不动产登记颁证和宅基地统计管理工作。

今年本市新冠疫情防控中，暴露出乡村治理还存在短板，特别是应急响应机制方面需要进一步加以完善。尤其是城中村，因为基础设施的短板和治理上的不足，成为疫情高发区域。针对这一问题，一是第38条要求：“本市建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系”。二是第40条要求：“本市孵化、培育和扶持扎根农村社区的志愿服务组织，建立组织化和社会化相结合的动员机制，强化应急状态下快速响应能力，提升志愿服务的制度化、专业化和科学化水平”。三是第44条要求：“相关区和乡镇人民政府应当结合区域功能提升、撤制镇改造等工作，按照政府主导、规划引领、尊重民意、市场运作的原则，统筹建设规划指标、土地供应等资源，加强政策供给集成，依法依规实施城中村改造，保障农村集体经济组织及其成员的合法权益。相关区和乡镇人民政府应当加大对城中村公共安全、公共卫生、人居环境、违法建筑等的整治力度，加强房屋出租和实有人口管理，提升安全隐患排查、风险管控和应急处置能力”。

乡村具有传承优秀文化的功能。《条例》第五章（第34～37条），分别从乡村文化建设、文化资源供给、文化遗产保护、文化传承四个方面进行了规定。一是将具有本市特点的沪韵乡村文化建设纳入“上海文化”品牌建设。二是加大公共文化供给，推动公共文化资源向乡村倾斜，鼓励开展形式多样的群众性文化体育、节日民俗等活动。三是在保护传承的基础上，创造性转化、创新性发展农耕文化遗产和非物质文化遗产，不断赋予时代内涵、丰富表现形式，推进乡村文化生态整体性保护。

《条例》第15条对乡村数字化转型提出了明确要求，“本市依托城市数字化转型，运用大数据、云计算等技术加强农村数字化建设，增强农业农村领域数据汇集和应用，推动农业数据资源库、网络平台信息系统、农业空间地理信息系统深度融合。依托政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”，推进乡村公共服务和管理数字化应用场景建设，实现信息发布、民情收集、议事协商、公共服务等村级事务网上运行，提升乡村公共服务数字化、智能化水平”。乡村数字化转型主要包括两个方面，一是信息技术在农业生产经营管理服务中的应用，也就是智慧农业；二是通过数字化服务，提升乡村治理的技术水平，提升智能化程度。

农村集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，是农民财产性收入的重要来源之一，是实现农民共同富裕的物质基础。据统计，2021年，本市有农村集体总资产6649.3亿元，净资产2130.9亿元，有760个农村集体经济组织进行了收益分配，分配金额25.6亿元，惠及273.2万人，人均分配936元。考虑到本市已颁布《上海市农村集体资产监督管理条例》，对规范农村集体资产监督管理有明确要求，因此，《条例》从促进发展角度作出规定：一是完善财政引导、多元化投入的农村集体经济发展机制，建立健全城乡建设用地增减挂钩、节余指标调剂和收益分配机制。减量化后的农村集体建设用地指标产生的收益主要归集体经济组织所有。二是促进和规范农村产权流转交易，建立统一公开、规范有序的流转交易服务平台，推动城乡要素平等交换、双向流动。三是固化本市在农村集体经济发展中好的经验和做法。如提升农村集体资金、土地、项目统筹能级；鼓励盘活利用集体资产资源，向各类产业园区集中推动集体经济转型升级，参与建设各类产业园区等。四是创新金融产品和服务、财政扶持方式等措施，支持农村集体经济高质量发展。在同等条件下，优先安排农村集体经济组织实施乡村建设和公益性服务项目。

《条例》第七章（第46～51条）明确提出人才振兴项目、人才培养、人才引进、人才交流、干部队伍建设、人才评价与激励等举措。一要实施乡村人才振兴项目，加大农村专业人才培养力度，引进国内外农业科技顶尖人才、农业领军人才，鼓励各类人才返乡创业，健全完善城乡、区域、校地之间人才培养合作交流机制。二要建立健全涉农工作队伍的选拔、培养、配备、管理、使用机制，注重选配熟悉农业农村工作的干部进入区、乡镇领导班子。三要健全完善技术技能人才评价制度，支持和引导各类人才通过多种方式服务乡村振兴。

农村土地制度改革，包括稳定完善农村土地承包关系、深化农村宅基地制度改革、推进农村集体经营性建设用地入市。一是稳定完善农村土地承包关系。这块工作中央有明确要求，也有《农村土地承包法》进行规范，所以此次立法没有过多涉及。二是农村集体经营性建设用地入市。本市目前只有松江区开展，取得了较好的成效，但仍未在面上推开。《条例》第61条“本市按照国家统一部署，依法有序推进集体经营性建设用地入市。市、相关区人民政府应当在土地利用年度计划中对集体经营性建设用地入市作出合理安排。集体经营性建设用地入市收益分配应当符合国家有关规定”。三是农村宅基地制度改革。本市目前奉贤区和松江区是全国改革试点区。条例第62条要求，本市依法推进农村宅基地制度改革，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，按照国家规定适度放活宅基地和农民房屋使用权。农村集体经济组织及其成员利用闲置宅基地和闲置农房发展乡村产业的，符合规定的宅基地上房屋可以登记作为市场主体的经营场所。

《条例》第60条规定：“市、相关区人民政府应当依法采取措施盘活农村存量建设用地，激活农村土地资源，完善农村新增建设用地保障机制，满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求”。本市应当重点保障乡村产业用地，编制相关区、乡镇国土空间规划时，应当安排不少于百分之十的建设用地指标；制定土地利用年度计划时，应当安排至少百分之五新增建设用地指标。本市应加大设施农业用地保障力度，合理确定各类设施农业用地规模，优化备案程序，建立长效机制，促进现代农业健康发展。值得一提的是，《条例》要求本市农民集中居住腾出的空间要优先用于乡村产业发展、公共基础设施建设和美丽乡村建设。

乡村振兴资金投入需要建立多元化的投入机制。《条例》在以下几方面作了规定：

一是财政资金投入上。明确市、区政府建立健全乡村振兴财政投入优先保障和持续增长机制，确保投入力度不断增强、总量持续增加；设立乡村振兴专项资金；完善市对区转移支付分配机制，加大生态补偿等转移支付力度，重点向远郊纯农地区、生态保护区域和经济相对薄弱地区倾斜；调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例；健全涉农资金统筹整合长效机制。

二是金融支持。设立乡村振兴基金，完善政策性农业信贷担保体系，鼓励和支持金融机构创新金融产品和服务，建立多层次农业保险体系。

三是鼓励社会资本参与乡村振兴。政府有关部门应当制订农业农村项目投资指南，引导社会资本通过多元化投融资渠道，投资乡村振兴重点项目。

崇明是上海乡村振兴的主战场，乡村振兴亦需要崇明生态岛建设的加持和完善。《条例》第十章设立崇明世界级生态岛建设专章（第64～69条），对目标定位、生态岛保护、特色产业融合以及相关政策支持作出规定。一是围绕建设崇明世界级生态岛的战略目标，在空间管控、用地管理、产业融合、社会发展、人才支撑等方面加强政策支持，进行制度创新，支持崇明岛打造国家全域旅游示范区和世界级休闲旅游度假岛。二是科学规划崇明岛生态保护空间和经济社会发展空间，统筹优化设定滩水林田湖等生态保护指标。建立生态系统碳汇监测评估体系，支持崇明区开展碳达峰碳中和示范试点，推动生态资源向生态价值实现转化。三是支持支柱型、功能型、聚集型的乡村振兴重大生态产业项目优先布局崇明。大力发展“康、养、体、游”等特色产业，打造长江三角洲区域生态产业新高地。推进崇明农业科技园区建设。四是支持崇明岛相关空间规划和土地管理工作，建立并完善与崇明世界级生态岛建设相匹配的多元化投入机制。

发展乡村休闲旅游，发掘农业多种功能和乡村多重价值，是促进产业融合、提高农民收入，实现生态价值转化为经济价值的重要途径。《条例》对乡村休闲旅游发展，特别是乡村民宿发展做了规定。本市乡村民宿取得了一定的发展，但也存在一些困难和瓶颈问题，比如缺乏整体规划、民宿标准缺失（建筑、消防、食品、卫生等）、基础设施有待完善、审批办证难等问题。为此，《条例》规定：“市、相关区人民政府应当建立完善乡村民宿发展工作推进机制，支持乡村民宿产业发展和配套基础设施建设。相关区人民政府应当编制乡村民宿发展规划，培育区域特色品牌。市有关部门应当制定乡村民宿建筑、消防、食品、卫生、环保（水源保护地）等标准，明确责任部门和工作流程，优化审批程序，加强事中事后监管。”

为了将要求切实落到实处，《条例》规定，一是多方参与乡村振兴促进工作机制。特别是明确各级人民政府职责，完善市负总责，区和乡镇抓落实的乡村振兴联动工作机制。建立乡村振兴考核评价、工作年度报告和监督检查制度。明确区人民政府承担本行政区域内乡村振兴促进工作第一责任，乡镇人民政府负责本行政区域内乡村振兴促进工作的落实。二是要求各级人民政府应当加强行政监督，对本级相关部门和下级人民政府乡村振兴促进工作情况开展考核和监督检查。三是强化人大监督，要求各级人民政府应当向本级人大报告乡村振兴促进工作情况，各级人大常委会采取听取和审议专项工作报告、开展执法检查等方式，加强对本条例执行情况的监督。发挥人大代表作用，开展专项调研和视察，反映意见和建议，督促有关方面乡村振兴促进工作。