理性规划 ｜ 杨保军 陈鹏：总体规划中的理性思想与方法

摘  要

科学合理的总体规划，对于促进城市的有序、繁荣、和谐、可持续发展具有重要意义；但在现实中，却存在价值理念、技术方法和体制机制层面的障碍。为彰显总体规划的理性，必须在思想上做到更加尊重规律和以人为本，协调好七个方面的关系，并将五大发展理念贯彻落实在规划的各个环节之中；在方法上要注重既要统筹、更要引领，通过改进技术手段、完善体制机制，以更好地适应市场经济下的不确定性，积极探索面向存量的规划方法，强化刚性内容的有效传递，健全规划的督查和评估制度。

关键词

总体规划，理性，思想，方法

城市总体规划是建设和管理城市的基本依据，是政府重要的公共政策，是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。编制和实施城市总体规划是实现政府战略目标，弥补市场不足，有效配置公共资源，保护资源环境，协调利益关系，维护社会公平，保持社会稳定的重要手段。总体规划中的“理性”，与所谓规划的“科学性”密切相关，多指规划的指导思想正确，所运用的概念清楚，基础资料准确可靠，各项指标有充分的依据和说服力，规划结果符合事物发展变化的客观规律。然而在实践中，总体规划的理性并未得到充分地应用和体现，无论是在思想还是方法层次，都有很大的改进空间。

一、总体规划中理性的价值

1.1有利于强化规划权威，促进城市有序发展

近现代城市规划的起源，就在于城市无序发展所带来的各种城市病日益凸显。在当今世界上，只有极少数城市仍然采用“自发建设”的模式，即使是强调“自由竞争”的主流经济学，也承认城市规划对于减少城市无序建设所带来的负外部性具有重要意义。对于我国来说，能够“以理服人”的城市规划，还可以更加有效地制约地方政府长官意志的过度膨胀和对规划建设的任意干预。

1.2有利于增强经济活力，促进城市繁荣发展

城市是各类经济活动的空间载体，城市总体规划是建设城市和管理城市的基本依据，是城市土地合理开发利用及正常经营的前提和基础，是实现城市经济发展目标的综合手段。科学的城市总体规划，能够最大限度地盘活土地存量和空间资源，对城市各类资产进行集聚、重组和营运，以实现城市资源配置效益的最大化和最优化，达到经营城市乃至运营城市的良好目标。

1.3有利于化解社会矛盾，促进城市和谐发展

城市资源的稀缺性和不平等分配导致社会冲突不可避免。如果在增量扩张时期，相关的社会冲突主要体现为征地拆迁，而在存量规划时期，相关的社会冲突将更加多样化和复杂化。科学合理的总体规划，将更加注重现实基础与过程规则，更好地兼顾刚性与弹性，能够有效规避因目标过于单一、实施过于刚性而带来的社会问题。

1.4有利于合理配置资源，促进城市可持续发展

中国是在以低于世界平均水平的人均资源支撑最多人口国家的最快经济发展，这使得生态环境和资源、能源等制约将成为城市化快速发展阶段的主要瓶颈，此外，大规模城市开发建设导致城市历史文化破坏与城市建设的趋同，许多城市面临外在形象与内在文化双重迷失的“特色危机”。这种广义上的人地矛盾、由于制度转型所产生的社会和经济矛盾、城市建设与传统文化传承的矛盾将构成我国城市发展的基本挑战。只有通过科学合理的总体规划，才能从根本上提高资源利用效率，建立资源集约型、能源节约型的城市经济发展体系，切实保护生态环境，传承城市独特的历史底蕴和文化景观。

二、总体规划中理性的障碍

2.1价值理念层面

总体规划为城市发展与建设服务，其指导思想也深受后者的价值观影响，长期存在“七重七轻”的问题：

一是重物质空间，轻人文关怀。城市主要为经济增长服务，是制造产品的生产基地，是从事经济活动的空间载体。城市的发展主要是片面追求经济竞争力，而对于人的需求尤其是普通市民的需求关注则明显不够，忽视了发展的目的根本上是为了人的全面发展。

二是重经济发展，轻社会和谐与环境保护。同样源自于片面追求经济目标，使得社会利益阶层愈加分化和固化，社会矛盾日趋激化；区域性环境问题日益严重，却得不到根本上的解决。

三是重数量增长，轻质量提升。城市发展模式以粗放外延式的规模扩张和拉开城市框架为主，建设的重心是新城新区和房地产开发，导致资源和环境矛盾日益突出，房地产出现结构性和区域性过剩，很多城市新城新区的规划建设面积超过实际需要，“空城”、“鬼城”大量涌现。

四是重近期利益，轻长远可持续发展。城市建设过于注重任期内的政绩工程， 而且是“看得见、摸得着”的门面工程，近期就能见到所谓成效的“短平快”工程。对于事关城市长远发展、但却未必立竿见影的民生工程、战略性工程，反而有所忽略。这种本末倒置的城市建设，产生大量不必要的浪费，出现许多未经科学论证就匆忙上马的“豆腐渣工程”和“烂尾工程”。

五是重地上建设，轻地下良心工程。城市建设明显向能够短期出形象的地上建设倾斜，而需要大量投入、见效相对缓慢的地下基础设施建设却长期滞后，工程质量与安全也得不到保证，“马路拉链”和“跑冒滴漏”现象普遍，严重影响了城市功能的发挥。

六是重城镇扩张，轻乡村建设。城市对乡村长期剥夺、侵占，大规模的迁村并点、农民“被上楼”等，导致大量“乡愁”遗失，很多地区“城不像城，乡不像乡”。乡村在价值观层面已然迷失，城乡关系变得“非此即彼”、“单向替代”，改造乡村以消灭乡村为代价，“城市问题”被大量移植到农村。

七是重外在形象，轻文化底蕴。虽然城市日益亮丽光鲜，似乎现代化十足，但是很多城市拆旧建新大造“假古董”，或者盲目山寨、拷贝国外经典建筑，丧失了宝贵的文化记忆和文化基因。而缺乏文化传承、缺少文化底蕴的城市，必然丧失特色，导致“千城一面”。

2.2技术方法层面

一是战略性、前瞻性不足。未充分发挥指导城市长远发展的作用。一些规划在技术上缺乏全局性研究，特别是在国家面临转型发展的形势下，缺乏对国家和区域发展态势的精准判断。一些规划缺乏针对城市自身问题的理性而精准的剖析，也就无法找到妥善解决这些问题的规划“良方”。一些规划缺乏对于城市中长期发展构成重大影响危机的预警意识，如人口老龄化危机、土地扩展模式危机、生态环境恶化危机等。一些规划缺乏应对外部冲击的前瞻性预案，如特殊的气候变化、自然灾害，涉及城市安全的突发性事件等。

二是“刚者不刚，弹者不弹”。总体规划虽然有较为明确的强制性内容，但由于规划成果庞杂，重点不突出，有的内容缺失，有的表述模糊，有的仅仅是相关法律法规中有明确界定的内容被无意义地重复，均难以真正落地实施。同时，对于城市发展前景只做单一情景设想，从城市空间骨架到用地布局都缺乏弹性，布局安排不留余地，以至于面对外部变化时无法自行消化，只能以做“大手术”的方式加以调整，从而导致规划编制频繁，朝令夕改。

三是应对未来不确定性的方法不足。偏重于城市形态和物质规划，而对社会经济发展、市场需求等影响规划实施的外部因素关注不够，对未来的土地利用方式限制过严。侧重于描述远景终极蓝图，忽略规划实施的路径和行动计划。缺乏对规划的执行与反馈，以及反馈后的修正。政府与市场的职能划分未在编制中充分甄别，不利于发挥市场规律在资源分配和使用上的作用。

四是应对存量规划的手段有限。与增量规划注重长远格局和未来景象，主要在于利益分配与平衡不同，存量规划更加注重当前格局和现实情境，主要在于利益分享与补偿，其矛盾更为尖锐复杂。当前总体规划仍然延续以往增量规划的思维，过于强调单一准则和专制的技术理性权威，不够尊重社会多元利益主体的价值取向，更想要“一蹴而就”，而非通过连续性的手段，推进城市的渐进式改善。

五是成果表达与公共政策衔接不足。成果表达偏向技术报告，缺乏对相关法律法规、专项规划的正确引用和规范性表达，与政府公共政策的运作要求和程序不相匹配，与其他部门的发展目标和规划不兼容，难以作为政府的政策执行文件。既不便于与政府部门沟通，也不便于向公众诠释和宣传，削弱了公众参与、协商民主和社会监督的参与度。

六是新技术应用有限。传统规划方法对数据掌握不全面，倾向于定性的表述，缺乏定量指标测度。主要问题在于：对现状与趋势的研究不足，对未来的把握不够准确；数据获取方式单一、样本率低、周期长、成本高；数据管理处理能力差，导致信息丢失和判断误差；传统规划技术很难支撑起大尺度的公众参与。因此，必须强化对大数据、空间信息平台等新技术的应用。

2.3体制机制层面

一是政府市场不分。政府与市场各自发挥主导作用的领域未在规划中明确界定。由于城市政府成为经济建设的主体，规划作为公共利益的维护者，也不得不变成经济发展的直接参与者，很多时候成为了政府攫取土地利益、扩张城市规模、盲目加快建设速度的工具，导致一届领导一轮规划的现象，忽略了其提供公共服务、保障公共利益的职能。

二是纵向事权不清。中央和地方政府的事权划分未在编制、审批和监督内容中充分甄别。是上级政府管战略，下级政府管空间和设施配套这种简单分类模式，还是上级政府联合下级政府统筹考虑战略、空间、设施、产业、资源这种面面俱到模式？不同层次的政府事权应当对应哪些规划内容并不清晰。

三是横向事权不明。在“条条分割”的体制下，权力重叠和漏洞情况同时出现，城市规划与国土、发改、环保、林业等其他部门涉及空间的规划普遍缺乏系统衔接。仅以城市总体规划与土地利用规划对比来看，两者的用地分类标准不同、用地数据的统计口径不同，采用的坐标系、软件平台往往都不一致，这成为当前市县多规合一工作中主要技术性难题之一。

四是刚性传递不足。城市总体规划中的强制性内容过多过细，需要严格遵守和可以深化调整的内容没有加以区分，偏差较大。在总规-控规-规划许可的过程中，部分强制性内容难以落实。对于违反强制性内容的行为又缺乏监督反馈机制，规划被随意修改的现象普遍。

五是编审周期过长。国务院总规审批过程一般需要三到五年，甚至更长。批复时实际情况经常已经发生了较大变化，规划内容已经难以满足当前需求，城市总体规划的宏观指导作用和国家审批的严肃性、权威性都受到很大的影响。通过审批“大会战”的方式只能解决一时，难以持续。

六是评估维护失效。目前的总体规划评估工作，大部分是为了下一轮总规修编而开展的外生型评估，流于形式。向公共政策方向的转型步履缓慢，难以适应动态发展的市场需求，对于实际建设的指导性较差。

七是监督机制不足。目前城乡规划督察职能由住建部稽查办公室承担，作为事业单位，在履行对地方督察方面权威性不足。并且只涉及国务院批准总体规划的城市，不少省级政府也在尝试建立地方督察制度，二者之间如何联动也还存在问题。同时，督察的内容和技术手段都需要进一步的探索，提高督察效能，并健全督察员队伍的管理机制。

八是公众参与不够。公众对于规划信息认知的普遍缺乏，加上其利益群体组织化参与机制的缺乏，导致公众参与规划的广度和深度都不够。公众参与规划主要分为通知、征询、囊括、合作及授权五个阶段，而我国规划公众参与主要还停留在初步的通知、征询阶段。这不利于加强规划的合理性和可行性，也难以对规划实施起到实质性监督作用。

三、总体规划中理性的思想

3.1尊重规律，以人为本

3.1.1协调好物质与人文的关系

城市发展方向从经济压倒一切向经济、社会、环境协调发展，生产、生活、生态空间融合转变，其核心是人的城镇化，即推进农业转移人口市民化，提高城市的综合承载力，推进城市基本公共服务常住人口全覆盖，提高人口素质，关注弱势群体，促进人的全面发展和社会公平正义。

3.1.2协调好发展与保护的关系

在合理发展中保护，在保护前提下发展，形成保护与发展的良性循环。事实上，生态环境和历史文化遗产不仅不会成为经济发展的牺牲品，而且还可以成为经济发展最具魅力的资源与财富，成为后工业化时代城市真正不可替代的核心竞争力。形象地讲，就是要从挖山填湖，转变为让城市望山见水；从大拆大建，转变为注重城市文化特色。

3.1.3协调好数量与质量的关系

从重数量增长，到量质并重，趋向于重点关注质量提升；用“精明增长”的理念指导城市发展建设，不能随意超越土地和水资源的适宜承载力，力争实现规模扩张与品质提升、外延发展与内涵发展的合理兼顾。从注重数量和效率转为更加注重工程质量与安全；从以房地产开发为主，转为以大力提高市政基础设施和公共服务水平为主；住房建设要从“住有所居”，转为更加强调“住优所居”，重点是扩大保障房对低收入人群的覆盖面，加大老城区尤其是棚户区改造力度，让“蚁居”、“蜗居”、“鼠居”的人们过上有尊严的生活。

3.1.4协调好近期与远期的关系

建立健全包括人大监督、公众监督在内的政府投资项目全程监管长效机制，建立决策失误的追究机制。要有“功成不必在我”的心态，甘做“为民造福”的长期性、铺垫性工作，将“显绩”与“潜绩”有机地统一起来。

3.1.5协调好地上与地下的关系

从重地上形象，到先地下后地上，加强基础设施建设。避免或尽量减少城市建设中的“马路拉链”现象，有条件的地区可推进城市综合管线共同沟建设。

3.1.6协调好城市与乡村的关系

“城乡一体化”不是“城乡一样化”，不是要抹杀“城乡差异”，而是在尊重“城乡有界”、“和而不同”的基础上，寻求城乡稳定的边界，遵循各自发展的路径，实现城乡之间的功能互补与协调共生。加强对农村耕地以及生态、人文等敏感资源的保护与管控，合理引导与规范“资本下乡”，通过城乡要素的公平交换和城乡资源的公平配置，形成以工促农、以城带乡的新型城乡关系。

3.1.7协调好形象与内涵的关系

不但要从重形象工程到挖掘和弘扬中华文化底蕴，还要根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、地域特征、民族特色和时代风貌的美丽城市。

3.2贯彻落实五大发展理念

3.2.1强化创新空间引领

在经济步入新常态的背景下，创新驱动成为引领下一轮发展的主要动力，创新空间的供给应成为城市空间供给侧改革的方向。在创新驱动阶段，不仅核心技术、创新人才、科研教育机构等要素将成为区域经济增长的主要动力，城市公共空间也将取代各类产业园区成为创新最重要的载体。今后的创新空间，以用户为中心、以社会实践为舞台、以共同创新和开放创新为主体，依托城市和互联网，不仅具有大空间和专门空间，而且发展小微空间，发展创客孵化型、专业服务型、投资促进型、培训辅导型、媒体延伸型的创新产业，真正体现以人为本，具有公共化、品质化、便捷化、多元化、小微化等特点。

3.2.2强化城乡、区域协调发展

从城市吞噬乡村到城乡共生，从城乡不分到城乡分野，需要现代化的是乡村基础设施，而不是将乡村变为现代化城市的风貌。应当让乡镇融入都市区，发挥其互补性功能，成为都市区综合功能的有机组成部分。打破行政边界藩篱，推进区域协同发展，从更高层面促进资源优化配置。要以京津冀协同发展规划为样板，打破在自家一亩三分地上转圈圈的思维定式，结合城市定位和功能，有序疏解特大城市非核心功能。

3.2.3强化绿色发展理念

总体规划要综合区域的经济、社会、环境，树立复合生态观。区域经济包括城市性质职能、区域产业定位、城镇空间布局、区域交通联系等，以“高效”为核心；区域社会包括社会和谐、社会公平、文脉延续、文化发达等，以“宜人”为核心；区域环境包括减量化、再利用、再循环、内部自然环境与外部自然环境相融合等，以“保护”为核心。此外，复合生态观还应包括代际公平的理念，总体规划要审视过去、立足现在、面向未来。

3.2.4强化对外开放协作

“一带一路”倡议对国家空间格局具有深远的影响。将从单向开放转向海陆双向开放，从梯度开发转向纵深开发，从中心集聚转向门户引领。在海权、陆权的双重引领下，构建内联外通的设施体系，最终形成东、中、西联动发展的新格局。总体规划要强化研究城市在“一带一路”倡议中的新机遇、新使命和新举措，推动产业升级和城市功能提升。

3.2.5强化社会多元包容

要维护公平与正义。强化社会逻辑，强调用协商、沟通、自我约束来解决矛盾和冲突，从革命论/冲突论转向渐进论/改良论。实现城市的接纳与融合。加快推进市民化，通过提供物质、制度、心理三个基本条件，尽力消除农民工与原住民在利益与情感上的对立。要关注弱势群体的利益诉求与表达。切实解决“看不见的顶层”、“喧嚣中的中产”、“沉默的大多数”等现实问题，才能让社会变得更加平和与平衡。

3.2.6强化历史文化保护和城市设计研究

中央领导把建筑风貌上升到历史、文化的高度来认识，把它作为提升中华民族文化自信的重要举措，作为实现中华民族伟大复兴的重要内容。在技术响应上，已明确要建立以城市设计为核心的逐级管控体系。在总体规划阶段，就应该确定城市的总体风貌格局与管控要求，为培育优秀城市与建筑文化奠定良好的基础。

四、总体规划中理性的方法

4.1既要统筹，更要引领

城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。战略引领作用是指应加强对2020年、2030年两阶段城市发展的战略预判，按照“两个百年”中国梦的奋斗目标，预判和决策城市的全局性、综合性、战略性问题；刚性控制作用是指强化其对下位规划和城市建设的刚性约束，将其作为指导城市规划建设管理的法定蓝图。要切实加强这两项作用，关键是要协调好五个关系：

一是协调好综合与专项的关系；正确认识总体规划的综合属性，以城市总体规划指导其他各专项规划，真正起到转型指针、战略纲领、法定蓝图、协同平台的作用。二是协调好指标与边界的关系；从相对粗放的指标管控，走向相对精细的边界管控和区段管控，实现定性、定量、定形、定界、定策等全方位管控。三是协调好刚性与弹性的关系；“太柔则靡，太刚则折”，应在简化、强化刚性内容的基础上，留有适度弹性空间，根据不同情况实施差异化深度的管理，确保其保护的“宗旨”而非“形式”在下位规划中得以落实。四是协调好增长与形态的关系；从增长管理到形态管理，把握城市发展的骨架和生长规律。五是协调好平面与立体的关系；从平面的功能分区管理，转变为立体的混合使用管理，以适应后工业文明时代各类功能高度集聚和混合的发展趋势。

4.2改进技术手段

4.2.1适应市场经济下的不确定性

一方面要把握适度弹性。可以借鉴新加坡的“白地”管理，通过保持用地功能的适度弹性以应对未来变化。“白色地段”的用地性质由发展商根据市场需求在政府一定规划许可内进行选择。另一方面要建立动态编制体系。可采用“反馈控制”方式，即定期分析内外部的条件变化，评估原有规划是否需要校正，从而更好地“应对不确定性”。要增加总体规划评估的反馈机制，使城市规划建设成为“实施评估-设计决策-运作实施-实施评估”的动态循环过程。

4.2.2探索面向存量的规划方法

存量规划要在规模锁定、空间结构基本不变的前提下，通过用地结构的调整来实现城市就业、居住、交通、服务等功能的改善。要计算用地转换的财务收益、需要支付的成本，以及怎样分配这些收益、分摊这些成本。存量规划的工作内容可能包括：土地二次开发的更新改造、闲置用地收回或产权回购政策、生态保护区建设用地清退和生态恢复、城市用地内部结构的调整转换等。面向存量的规划方法，其核心是尊重物权、多元共治。比如玉树的灾后重建规划，就是政府、规划师、援建方、灾民四个主体协作式、参与式、渐进式的规划方法。

4.2.3强化刚性内容的有效传递

强化刚性内容向下位规划的传递，确保刚性内容可深化、可实施、可检查，这是确保城市总体规划权威性的前提。从住建部关于城市规划督察员的工作安排来看，督察的重点就是总体规划的合法性以及强制性内容的划定和执行情况。

4.2.4完善成果表达形式

规划文本是总体规划的主要成果，要求提纲挈领、主题明确、简洁明了、思路清晰、用语规范，图件也是规划成果的重要组成部分，它以图形方式将空间分布、数量指标、质量特征、内部结构等通过视觉方式表达出来。规划的成果要让市场和社会能够理解和接受，应当形成具备法律效力的公共政策文本，以及面向公众的宣传版本。

4.2.5强化新技术应用

建立基础信息数据平台，实施精细化管理。要促进大数据、物联网、云计算等新一代信息技术与城市管理服务融合，提升城市治理和服务水平。通过城市大数据开放、信息共享和集成运用，建设综合性城市管理数据库，发展民生服务智慧应用，并推动形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的城市管理新方式。

4.3完善体制机制

4.3.1协调好中央与地方的关系

在贯彻中央宏观政策的同时，保持地方政府发展的积极性，明确中央与地方在总体规划中的职责分工。中央事权在于全局把握和监督协调，主要是明确指导思想和规划目标，制定国家中长期战略，明确地方必须要落实的规划强制性要求，明确国家对地方的监督和考核要求及组织协调跨行政区的规划工作。地方事权在于具体落实和管理实施，主要是落实国家规划意图，制定地方规划，是规划管理和实施的主体。国家和省级政府主要履行监督责任，应当少参与或不参与总体规划中的具体和实施工作，精简规划编制内容，简化规划审批程序。国家和省级政府的监督方式应当具有更加清晰明确的监督要求，比如空间界线管控、负面清单管控等。

4.3.2协调好政府与市场的关系

在市场对资源配置起决定性作用的前提下，更好地发挥政府应有的职能。政府规划重在通过明确各项标准规范，明确生态环境保护、公共服务设施配置等符合公共利益的各项强制性内容，明确土地等空间资源的用途管制和规划许可的相关要求，明确中长期城市发展目标和方向，给市场稳定预期。政府要逐步退出土地市场开发环节，规范以土地为资本入股的各类城投平台，将工作重心回归到公共服务、基础设施等公共产品提供上，充分发挥市场引导具体开发建设活动的基础作用。

4.3.3协调好政府与社会的关系

从单一政府管理走向多元共治、多方“同向发力”。首先是规划编制公开化，使政府部门、开发企业、市民共同参与规划编制。其次是公众参与制度化，明确社会公众在规划编制、审批、管理、实施、监督各环节的参与范围和作用。比如，上海市推行的“开门做规划”机制，通过联席会议、意见收集及信息通报等机制，全面落实“开门做规划”的目标，策划安排公众参与的活动，开展对内对外的沟通协调工作。

4.3.4协调好垂管部门与城市政府的关系

从过去的条块分割走向条块结合，以块为主。地方人民政府是城市规划建设管理的责任主体，负责规划的组织编制和具体实施。地方垂管部门重在专项事务的监督和落实，做好技术指导工作，不参与具体地方管理工作。从城乡规划部门“一书三证管建设”、国土部门“三线两界保资源”、发改部门“政策区划管协调”、环保部门“功能分区保本底”向城市政府统筹协调转变。

4.3.5健全法律法规与标准规范体系

主要包括以下三个方面：一是加强与相关政策、法律、法规间的有效衔接，完善空间用途变更机制，完善规划建设许可制度，明确政府、市场、企业、个人的责任和义务。二是健全规划法律法规体系，明确城市与乡村统一的规划建设管理制度，完善规划建设许可制度，加大违法规划建设的惩处力度。三是健全规划标准规范体系，修订《城市用地分类与规划建设用地标准》等基础性技术标准，更新各类规划建设标准。

4.3.6健全规划督查制度

不但要完善督察体制，将规划督查作为政府监察和考核的重要组成部分，还要充实督查内容，对总体规划的强制性内容实现全面督查，更要做到贯通规划流程，从事后督查向程序督查转变，对总体规划的编制、审批、修改和实施进行事前、事中和事后督查。

4.3.7健全规划评估制度

首先，实现规划评估制度化、常态化，建立起总体规划评估与国民经济发展规划中期评估和制定的协调机制，实现二十年规划与五年规划密切协调。其次，实现规划修改与评估挂钩，将规划期限内的修改与规划评估挂钩，将规划动态维护与规划评估挂钩。同时，规范控制性详细规划的动态维护工作，明确控制性详细规划动态维护不能修改总体规划强制性内容。

五、结    语

业内常常自豪于《中华人民共和国城乡规划法》赋予了城市规划明确的法律地位，但这并不能“自动”增加规划的权威性，我们还必须尽力增强规划尤其是总体规划的科学性。正如在一个社会中，法律真正强制约束的其实是少数人，对多数人起作用的其实是道德规范；道德是法律的基础，是法律的评价标准和推动力量，在一个道德沦丧、缺乏自律的社会，再强硬的法律也只能是形同虚设。在总体规划中，科学性就好比规划的道德根基，是人们对规划从理性、从内心表示认可的全部理由；法规性则是国家政权机关对规划的认可，重点重申了其中部分对公共利益有重大影响的事项（强制性内容），并对可能的违法行为和行为人起到威慑和惩戒作用。假如没有足够的科学性，合理性与合法性就会处于紧张的冲突状态之中，法规也会陷入“管也不是、不管也不是”的两难境地。

最后，我们也要正确认识理性的有限。由于知识的分立和进化的不确定性，以及理性本身嵌入在社会结构与历史之中而受到局限等因素，人永远不能获得从整体上控制或者设计社会的能力，社会发展是有机、渐进的过程。对于总体规划而言，无论是目标预测还是过程控制，都不可能完全准确或是恰如其分，而必须尊重社会自发秩序的演进，谦抑而适当地运用我们所拥有的理性。